공모형 제안방식: 공공조달의 혁신과 부동산 업계의 기회

공모형 제안방식은 관공서나 지자체가 사업 위탁 및 계약상대자를 선정할 때 가격뿐만 아니라 기업의 제안내용과 기술력, 실적 등을 종합적으로 평가하여 최적의 상대를 선정하는 방식입니다. 불특정 다수의 참여 희망자를 공모를 통해 폭넓게 모집하고, 요건을 충족하는 기업으로부터 기획 제안서를 제출받은 후 내용을 심사하여 가장 우수한 제안자를 선정하는 방식입니다. 일반 경쟁입찰이 가격을 중시하는 반면, 공모형 제안서는 제안의 질과 창의성을 중시하여 계약 후보자를 결정합니다.

제도의 배경과 목적

일본의 공공계약제도에서는 지방자치단체의 계약은 원칙적으로 일반경쟁입찰(복수 업체의 입찰에서 최저가를 제시한 자를 낙찰)을 원칙으로 하고 있습니다. 그러나 일부 업무는 그 성격이나 목적상 가격만으로는 경쟁에 적합하지 않은 경우가 있습니다. 예를 들어, 전문적이고 고도의 기술이나 창의적인 제안력이 요구되는 사업에서는 사전에 상세한 사양서를 작성하기 어려워 가격만으로 업체를 선정할 경우 적절한 성과를 얻지 못할 우려가 있다. 이러한 배경에서 기획 경쟁을 통해 최적의 제안을 공모하는 공모형 제안 방식이 도입되었다.

법제도상 공모형 제안방식으로 선정된 사업자와의 계약은 지방자치법 시행령 제167조의2 제1항 제2호에서 규정하는 '그 성질 또는 목적이 경쟁입찰에 적합하지 아니한 것'으로 수의계약 (임의계약) 형태로 체결됩니다. 즉, 공모형 제안방식은 일반경쟁입찰의 예외적인 방법으로 자리매김하고 있으며, 필요성이 높은 경우에만 채택되는 제도입니다. 지자체는 이 방식을 채택함에 있어 공정성-투명성 확보에 세심한 주의를 기울여 제도 취지에 맞게 운영할 것을 요구받고 있습니다.

제도의 목적은 발주자(지자체 등)가 가격 이외의 요소도 고려하여 가장 적합한 사업자를 선정하는 데 있습니다. 고도의 기술력이 필요한 업무나 사업자별 제안내용에 큰 창의성의 여지가 있는 업무에서 공모형 제안방식을 활용하면 발주자는 복수의 제안서를 비교 검토하여 최적의 안을 채택할 수 있습니다. 이를 통해 공공사업의 질적 향상과새로운 가치 창출을 기대할 수 있으며, 획일적인 규격에 의한 발주로는 얻을 수 없는 창의적인 성과를 추구할 수 있습니다.

도입 주체(지자체, 관공서 등)

공모형 제안방식은 주로 지방자치단체(도도부현 및 시구정촌)에서 널리 도입되고 있습니다. 많은 지자체가 이 방식의 가이드라인을 제정하고 공정한 절차에 따라 사업자를 선정하고 있습니다. 예를 들어, 오사카시에서는 수의계약의 한 형태인 공모형 제안방식의 적정한 운영을 위해 세부적인 가이드라인을 수립하고, 선정위원회의 위원 구성과 평가 절차에 대해 자의성을 배제하는 규칙을 정하고 있다. 또한 이와키시, 이코마시, 아사히카와시 등 전국 각지의 지자체가 유사한 가이드라인을 공개하고 있습니다. 지자체가 발주하는 다양한 업무(도시계획 컨설팅 업무, 홍보 및 PR 업무, 시설 운영 위탁 등)에서 공모형 제안서 방식을 채택하는 사례가 증가하는 추세입니다.

중앙부처나 그 소관 기관에서도 공모형 제안과 유사한 제안경쟁방식이 활용되고 있다. 예를 들어, 국토교통성은 건설 컨설팅 업무 위탁 시 제안방식과 종합평가 낙찰방식을 활용하는 가이드라인을 제시하여 고도의 기술 제안이 필요한 안건에서 적극적으로 품질 확보를 위해 노력하고 있습니다. 민관협력(PPP)이나 PFI 사업 등 민간의 창의성을 도입하는 제도에서도 사업자 공모 시 기획제안서를 경쟁시키는 형식을 취하는 경우가 있습니다. 즉, 지자체부터 국가기관까지 발주 내용에 따라 공모형 제안방식의 절차를 활용하고 있어 공공조달제도에 폭넓게 녹아들어가고 있다고 할 수 있다.

공모형 제안방식의 프로세스

공모형 제안방식에 의한 계약자 선정은 정해진 절차에 따라 진행됩니다. 지자체마다 세부적인 사항은 다르지만, 일반적인 절차는 다음과 같습니다.

1. 발주방식 결정 및 공모 준비: 소관부서에서 업무내용을 검토하여 입찰이 아닌 제안방식이 적합하다고 판단될 경우 채택을 결정합니다. 내부 심사위원회에서 적용 타당성을 확인하고, 모집요강(제안요청서) 및 평가기준안을 작성합니다. 공정성 확보를 위해 외부 전문가를 포함한 선정위원회 설치 준비도 함께 진행됩니다.

2. 공고(공모 실시): 지자체 공식 홈페이지 및 조달정보공개시스템 등을 통해 안건 공모 공고를 실시합니다. 모집요강, 응모자격, 제안서 제출 마감일 등을 널리 알리고 참여 희망자를 모집한다. 필요에 따라 신청 희망자를 대상으로 설명회를 개최하여 사업내용 및 신청절차에 대한 설명, 질의응답을 진행합니다.

3. 참여 신청 및 서류 제출: 신청 희망 기업-단체는 소정의 기간 내에 참여 신청서를 제출하고 지자체의 자격 확인을 받는다. 요건을 충족한 자에게는 제안 기회가 주어지며, 기한 내에 기획제안서 및 관련 자료를 작성하여 제출한다. 이 제안서에는 사업 수행 아이디어와 방법, 조직체계, 실적, 견적가격 등이 포함된다.

4. 제안서 심사(서류심사 및 프레젠테이션): 설치된 선정위원회가 제출된 제안서를 평가합니다. 대부분 서류심사와청문/프레젠테이션 심사의 두 단계로 진행됩니다. 평가항목에 따라 제안내용의 독창성, 실현가능성, 사업자의 능력 및 실적, 가격의 적정성 등을 점수화하여 각 위원들이 채점한다. 질의응답과 제안자의 프레젠테이션을 통해 내용을 심도 있게 검토하고 공정하게 비교 검토합니다. 위원회에는 학계 전문가 등 외부 전문가가 참여하여 평가의 객관성과 투명성을 확보합니다.

5. 최우수 제안자 선정 및 발표: 선정위원회의 평가 결과에 따라 가장 우수한 제안을 한 사업자를 우선협상권자 (수탁예정자)로 선정합니다. 이 결과는 참가자에게 통보되며, 지자체에서 선정 이유와 평가 강평을 공개합니다. 이 시점은 정식 계약이 아닌, 계약 협상 상대자를 결정한 단계입니다.

6. 계약 협상 및 체결: 선정된 우선협상대상자와 발주자 간 제안 내용을 바탕으로 구체적인 계약 조건 협상을 진행합니다. 계약 내용에 양측이 합의하면 정식으로 수의계약 (기획경쟁에 의한 수의계약)을 체결합니다. 계약금액과 업무범위 등이 확정되어 계약서를 교환합니다. 지자체에 따라서는 계약 체결 후 감사위원이나 입찰감시위원회에 보고하는 경우도 있습니다.

7. 결과 공표 및 검증: 계약 체결 후 발주자는 공모형 제안 방식을 채택한 이유(경쟁입찰에 적합하지 않은 이유)와 선정 결과의 개요를 외부에 공표합니다. 예를 들어, 선정된 사업자명, 제안요지, 수의계약을 체결한 근거 등을 홈페이지 등에 명시하여 투명성을 확보합니다. 또한, 안건에 따라서는 계약 후 제안내용에 따른 사업이 적절하게 수행되고 있는지 검증-평가하여 향후 공모제안서 운영 개선에 활용하기도 합니다.

위와 같이 공모형 제안방식은 공고 → 제안모집 → 심사 → 선정 → 계약의 순서로 진행됩니다 . 기존 입찰 절차에 비해 절차가 많아 관계자의 부담이 크지만, 그만큼 제안 내용의 질을 따져보고 최적의 파트너를 선택할 수 있는 구조로 되어 있습니다.

장점(장점)

공모형 제안방식에는 발주자, 수주자 모두에게 다음과 같은 장점이 있습니다.

• 제안내용을 중시한 최적의 사업자 선정: 발주처는 가격뿐만 아니라 제안내용 자체와 기업의 기술력, 실적, 체제 등의 요소를 종합적으로 평가할 수 있기 때문에, 안건에 가장 적합한 사업자를 쉽게 선택할 수 있습니다. 특히 창의적인 아이디어와 고도의 전문성이 요구되는 업무에서는 단순히 가격이 저렴한 업체가 아닌 양질의 제안서를 제출한 업체를 채택함으로써 사업의 품질 향상과 혁신 창출로 이어질 수 있습니다. 예를 들어, "제안자의 기획력이나 신뢰도를 포함하여 사업자를 선정하는 점이 일반 입찰과 크게 다른 점"이다.

• 창의적이고 유연한 접근 방식 장려: 제안방식은 각 사업자가 독자적인 기획 제안으로 경쟁하기 때문에 기존의 규격에 얽매이지 않는 다양한 아이디어가 모일 수 있다. 발주자 입장에서는 여러 선택지 중에서 최적의 솔루션을 얻을 수 있는 기회가 되며, 사업방식의 창의적 발상과 신기술의 활용이 촉진됩니다. 이는 특히 마을 만들기나 지역 활성화 분야의 업무에서 효과적이며, 민간의 노하우를 끌어내어 공공 서비스의 질을 높이는 것을 목표로 하고 있다.

• 폭넓은 경쟁 기회: '공모형'이라는 이름에서 알 수 있듯이, 참여 자격만 충족하면 기본적으로 누구나 응모할 수 있는 개방형 방식이다. 특정 업체뿐만 아니라 다양한 기업 및 단체에 문호가 개방되어 있어 공정성이 높고 신규 진입 기회도 있다. 기존 지명경쟁입찰처럼 행정의 초청을 기다릴 필요 없이 자발적으로 사업에 도전할 수 있다는 점에서 민간기업에게는 사업 확장의 기회가 될 수 있다. 실제로 지자체와 거래 실적이 없던 기업이 우수한 제안으로 수주에 성공하는 사례도 생겨나고 있다.

• 수주자 입장 에서는 수익률 확보가 용이: 공모형 제안서에서는 가격만 경쟁하는 것이 아니라 제안의 질이 중요시되는 만큼 무리한 저가 경쟁에 빠지기 어렵다는 특징이 있습니다. 적정한 가격에 높은 가치를 제안한 업체가 선정되기 때문에 결과적으로 수주한 업체는 일정한 이윤을 확보하기 쉽다. 일반경쟁입찰처럼 채산성 없는 최저가를 제시하지 않아도 경쟁할 수 있기 때문에 사업자는 제안에 걸맞은 적정 수익을 얻으면서 고품질 서비스 제공에 힘쓸 수 있다.

• 지역 기여도 및 정책 목표 반영: 발주처는 평가항목에 '지역경제 파급효과', '환경친화성', '기업의 사회적 기여도' 등 독자적인 관점을 반영할 수 있다. 이를 통해 단순한 경제적 합리성뿐만 아니라 정책적 목표 실현에 기여하는 사업자를 선정할 수 있습니다. 예를 들어 '지역 기여도'나 '지역기업과의 협력체계'를 평가기준에 추가하여 지역산업 육성 및 일자리 창출에 도움이 되는 제안서를 우대하는 등의 운용도 이루어지고 있습니다. 공모형 제안방식은 발주자가 의도하는 사회적 가치를 계약상대자 선정에 반영하기 쉬운 유연한 제도라고 할 수 있습니다.

이렇듯 공모형 제안방식은 양질의 성과 추구와공정한 경쟁 확보를 동시에 달성할 수 있다는 점이 큰 장점입니다. 발주자에게는 더 나은 파트너를 선택할 수 있는 수단이 되고, 수주자에게는 가격 이외의 강점을 발휘할 수 있는 무대가 되기 때문에 양측 모두에게 이익이 됩니다.

단점 및 과제

한편, 공모형 제안방식은 다음과 같은 단점 및 운영상의 문제점도 지적되고 있습니다.

• 준비 및 심사에 많은 시간과 비용이 소요됨: 제안서 작성, 프레젠테이션 준비 등 일반 입찰에는 없는 작업이 발생하기 때문에 입찰 참여 비용이 높게 책정되는 경향이 있다. 기업 입장에서는 제안서 작성에 시간과 인력을 투입해야 하고, 전문지식과 기획력을 총동원해 치밀하게 계획을 세워야 한다. 이러한 부담은 특히 중소기업에게 큰 부담으로 작용하며, 낙찰을 받지 못하면 투입된 자원이 낭비될 위험도 있다. 발주처 입장에서도 제안서 모집부터 평가까지의 과정이 복잡하고, 일반 경쟁입찰에 비해 업무 부담과 기간이 모두 늘어난다. 응모가 많으면 심사에도 시간이 걸리고, 담당 직원과 전문위원 확보 및 운영 비용도 많이 소요됩니다.

• 고도의 제안력 및 기술력 요구: 제안서에는 타사와 차별화되는 우수한 제안이 요구되기 때문에 해당 분야에서 충분한 경쟁력을 갖추지 못한 사업자에게는 진입장벽이 높은 방식입니다. 즉, 풍부한 실적과 노하우를 가진 기업이 유리하고, 혁신적인 아이디어가 있어도 실적이 부족한 스타트업은 선정되기 어려운 경향이 있다. 평가 항목에 '과거 동종 업무 실적'이나 '기업의 신뢰성' 등이 포함될 경우, 신규 진입자나 소규모 사업자는 높은 점수를 받기 어려워 공정한 경쟁의 틀을 어떻게 담보할 수 있을지가 과제입니다.

• 평가의 주관성-공정성 우려: 제안 내용의 우열을 평가하는 과정에는 주관적 판단이 개입될 수밖에 없다. 평가 기준은 미리 정해져 있지만, 각 제안에 대한 배점이나 코멘트에는 심사위원의 재량권이 개입되기 때문에 불투명성이 지적될 여지가 있다. 발주처는 투명성과 객관성을 확보하기 위해 평가기준을 명확히 하고 외부위원을 활용하는 등 노력을 기울이지만, 만약 선정결과에 자의성이나 유착의혹이 생기면 신뢰가 떨어질 수 있습니다. 책임성 또한 일반 입찰보다 중요하며, 낙찰자에 대한 피드백이나 평가 이유 공개 등 적절한 대응을 하지 않으면 불복으로 발전할 가능성도 있습니다. 이처럼 공모형 제안방식은 자칫 잘못 운영하면 '불투명한 수의계약'으로 받아들여질 수 있는 측면이 있기 때문에 항상 공정성을 담보할 수 있는 구조를 마련하는 것이 필수적입니다.

• 절차 미진 및 협상 결렬 위험: 제안방식은 우선협상대상자와 계약조건을 조율하는 협상 단계가 있는데, 이 과정에서 협상이 난항을 겪거나 결렬될 가능성도 있다. 만약 최우수 제안자와 계약 합의에 이르지 못할 경우, 차점자 타진이나 재공모 등의 대응이 필요하게 되어 사업 착수가 크게 지연될 수 있습니다. 일반 경쟁입찰이라면 낙찰=계약이 되지만, 공모형 프로포절에서는 계약 체결까지 불확실성이 남아있다는 점에 유의해야 합니다. 또한 응모자가 제로이거나 기대 수준에 도달하는 제안이 없어 제안 모집 자체가 무산되는 경우도 있습니다. 이 경우에도 다시 공모하거나 다른 방식으로 전환해야 하며, 당초 예상했던 일정에 영향을 미칠 수 있습니다.

• 남용 경계: 공모형 제안방식은 편리한 제도이지만, '수의계약'으로서 예외적인 방식이기 때문에 남용은 엄격하게 자제해야 합니다. 가격경쟁이 가능한 안건까지 쉽게 제안방식으로 전환할 경우, 본래의 경쟁입찰 원칙을 무력화시킬 우려가 있습니다. 행정의 조달 담당자는 '어떤 안건을 프로포절에 붙일 것인가'에 대한 판단을 적절히 해야 합니다. 각 지자체의 가이드라인에서도 제안서 방식을 채택할 수 있는 조건을 엄격하게 정하고 대상 업무를 제한함으로써 예외적 방식의 무분별한 확대 적용을 막고 있습니다. 이처럼 제도 취지에 어긋나지 않는 절제된 운용이 중요한 과제입니다.

이러한 점에서 공모형 제안방식은 일장일단이 있는 제도라고 할 수 있습니다. 더 좋은 제안서를 모집할 수 있는 반면, 운영비용과 공정성 확보의 어려움 등의 문제도 있기 때문에 발주처는 사안별 장단점을 고려하여 채택 여부를 판단하고 적절한 절차를 마련해야 합니다.

부동산 업계와의 관계 및 영향

공모형 제안방식은 부동산 업계와도 큰 연관성을 가지고 있다. 특히 공공기관 소유의 토지-건물 활용이나 도시개발 프로젝트에서 이 방식이 적극적으로 활용되고 있습니다. 부동산 분야에서의 주요 관계 및 영향은 다음과 같습니다.

• 공공 부동산 매각 및 개발 활용: 지자체나 도도부현이 유휴자산이 된 토지나 노후화된 공공시설 등을 민간에 매각-대여할 때 단순히 경쟁입찰로 매각하는 것이 아니라 활용 아이디어와 함께 공모하는 사례가 늘고 있다. 예를 들어, 야마나시현에서는 옛 리니어 견학센터 버스 대기소 부지를 매각할 때 공모형 제안 방식을 채택하여 단순한 토지 매매가 아닌 민간 사업자로부터 토지 이용 계획을 제안받고 있다. 이처럼 조건부 공모를 통해 지역에 도움이 되는 개발 계획과 가격을 종합적으로 평가해 가장 바람직한 활용 방안을 제안한 기업에 매각 대상을 결정하는 방식이 각지에서 시행되고 있다. 부동산 디벨로퍼나 건설사에게는 공공용지 취득의 새로운 기회인 동시에 단순히 높은 가격을 제시하는 것뿐만 아니라 도시개발의 비전을 제시해야 한다는 점에서 기존과는 다른 대응이 필요하다.

• PPP/PFI를 통한 시설 정비 및 운영: 민관협력 방식의 프로젝트에서도 공모형 제안방식은 중요한 역할을 한다. 예를 들어, 노후화된 공공주택의 재건축, 폐교 재생, 공공 공간의 재개발 등에서 지자체가 민간으로부터 폭넓게 기획 제안을 모집하고 우수한 제안자와 사업 계약을 체결하는 경우가 있다. 실제로 히로시마현 오노미치시의 'ONOMICHI U2(오노미치역 앞 항만창고 재생을 통한 관광 거점)', 시즈오카현 누마즈시의 'INN THE PARK(구 소년자연의 집 터를 활용한 글램핑 시설)', 사가현 후지마치 후루유 온천 리조트 재생사업 등 지역의 랜드마크가 되는 재개발 프로젝트가 있다. 프로젝트가 모두 공모형 프로포절로 사업자 선정 및 계약이 이루어지고 있다. 부동산 업계 기업에게 이러한 PPP 안건은 자사의 기획력과 제안력을 어필하고 지역 공헌형 사업에 참여할 수 있는 기회다. 한편, 사업 리스크와 수익 계획도 고려한 고도의 제안이 요구되기 때문에 부동산 디벨로퍼는 금융기관, 설계사무소 등과 컨소시엄을 구성하여 응모하는 등의 대응이 일반화되고 있습니다.

• 민관 구분 없이 기획제안형 업무 기회 증가: 공모형 제안방식의 확산에 따라 부동산 관련 기업들은 제안영업 및 컨설팅 역량 강화가 요구되고 있다. 예를 들어, 도시계획 컨설턴트나 부동산 컨설팅 업체들은 지자체의 도시 조성 사업 제안에 적극적으로 참여하여 자사의 노하우를 제안 형태로 제시하여 수주 경쟁을 벌이고 있다. 또한, 건축설계사무소나 디벨로퍼들도 공공시설의 설계 및 건설, 재개발 사업에서 제안에 도전할 수 있는 기회가 늘어나고 있다. 이로 인해 부동산 업계 내 관공서 프로젝트 진입장벽이 낮아져 다양한 플레이어들이 공공사업에 참여할 수 있게 되었다. 반대로, 기존 공공사업을 해온 건설사나 디벨로퍼 입장에서는 신생 기업과의 경쟁이 심화되는 측면이 있어, 가격 이외의 부가가치 제안력으로 우위를 점할 필요성이 커지고 있다.

• 부동산 분야 제도 설계에 미치는 영향: 공모형 제안방식은 '공공부동산(PRE)의 효율적 활용'이라는 맥락에서도 주목받고 있다. 국토교통성은 각지의 공공부동산 활용사례를 수집-공개하고 있으며, 그 중 공모제안방식에 의한 사업화가 효과적인 방법으로 자리매김하고 있습니다. 예를 들어, 유휴화된 청사 부지나 공공시설에 대해 공모를 통해 민간 사업자의 활용 방안을 모집하고, 최우수 제안에 따라 정기대부나 매각을 통해 지역 현안 해결과 재원 확보로 이어진 사례가 다수 보고되고 있다. 이러한 성공사례의 축적은 향후 부동산 정책에도 영향을 미쳐 민관협력을 통한 부동산 활용이 더욱 활성화될 것으로 기대된다.

전반적으로 공모형 제안방식의 확산은 부동산 업계에 새로운 비즈니스 기회와 과제를 동시에 가져다주고 있다. 공공은 토지-시설의 활용에 민간의 창의성을 도입하여 기존에 없던 가치를 창출하고, 부동산 기업은 공공 프로젝트 참여를 통해 사업영역을 확대할 수 있는 기회가 되고 있다. 한편, 제안서를 따내기 위한 제안력과 지역 조정력이 중요해지고 있으며, 부동산업계 기업들은 기존의 개발 스킬에 더해 기획력과 관공서 대응 노하우를 연마할 필요가 있다.

이상으로 공모형 프로포절(기획제안) 방식에 대해 정의부터 제도적 배경, 구체적인 절차, 장단점, 부동산 업계에 미치는 영향까지 정리해 보았습니다. 가격 중심의 입찰에 비해 고도화된 이 방식은 공공조달에 새로운 바람을 불러일으키는 한편, 적절한 운용이 요구되는 까다로운 방식이기도 합니다. 부동산 분야에서는 지역밀착형 창조적 프로젝트를 만들어내는 원동력이 될 수 있는 만큼, 업계 전문가로서도 이 제도의 취지와 운영 포인트를 제대로 이해하고 향후 사업 전개에 활용하는 것이 중요하다고 할 수 있다.